6月28日,十三届全国人大常委会第十一次会议对首次提请审议的社区矫正法草案进行分组审议。

社区矫正是完善刑罚执行、推进国家治理体系和治理能力现代化的一项重要制度。党中央高度重视社区矫正工作。2004年,中央有关深化司法体制和工作机制改革的相关文件将社区矫正试点工作纳入中央司法体制和工作机制改革的范围。2006年,党的十六届六中全会明确要求推进社区矫正工作。2014年,党的十八届四中全会明确提出制定社区矫正法。

审议中,委员们认为,制定社区矫正法非常必要。社区矫正工作在近年的司法改革实践中取得了突出成绩,积累了丰富经验,需要通过专门立法予以确认和完善。草案总体思路正确,体现了党中央全面深化改革的有关精神,坚持问题导向,较好地处理了社区矫正立法与刑法、刑事诉讼法的关系,对于社区矫正法的适用范围、社区矫正工作的管理体系、适用程序、工作机制等问题,都作了较系统、全面的规定,总体上表示赞同。与此同时,委员们提出了多处修改意见。

在法律中明确社区矫正机构性质

审议中,有委员关注到了社区矫正的属性以及立法性质的相关问题,建议在法律中明确社区矫正法作为刑法、刑事诉讼法执行法的法律地位,体现社区矫正刑法执行和司法行政管理的双重性质,同时对社区矫正机构的性质也应予以明确。

白春礼委员指出,社区矫正的基本属性属于刑法执行,本质上属于刑法的执行活动,根本目的是惩罚和改造罪犯,预防和减少重新犯罪,维护社会安定。同时,社区矫正还具有司法行政的性质,与监狱狱政管理的性质相似。因此,应当明确社区矫正法是与监狱法处于同一层面的法律,并确认和调整行刑主体和受刑主体之间的权利义务关系。

白春礼同时指出,从法律分工角度来讲,社区矫正作为刑罚执行的一部分,应同监禁刑执行一并由司法行政部门统一负责。刑事诉讼法已明确社区矫正机构的执法主体资格,社区矫正法应体现一致性,应当明确社区矫正机构负责社区矫正的执行,并进一步对社区矫正机构的设立以及职责作出规定。

“社区矫正机构在履行职务过程中,其行为性质是属于行政的还是属于司法的,这一点应当在这部法律中予以明确。从目前草案相关规定来看,好像还不够明确。”冯军委员建议明确社区矫正的定义,以此来进一步明确社区矫正的性质和社区矫正机构的性质。尤其是社区矫正的主管机关、社区矫正委员会、社区矫正机构这三者之间的关系,目前草案的规定还不十分明确。

刘修文委员也建议进一步明确社区矫正委员会的性质、具体组成及其与社区矫正机构、相关司法机关等的关系。

适时扩大社区矫正对象范围

草案对社区矫正的适用对象作出了明确,规定社区矫正的适用范围仅限于判处管制、宣告缓刑、假释或者暂予监外执行的罪犯。审议中,多位委员认为,应适当扩大社区矫正的对象范围。

王胜明委员指出,监狱外执行相比监狱内执行有两大优点:一是有利于罪犯改造,回归社会；二是节约关押成本,花费较少。因此,对刑期较短或者刑期虽长但改造较好,剩余刑期不长,特别是主观恶意较小、对社会危害不大的罪犯,可以适用社区矫正。

李培林委员说,社区矫正从2003年试点,16年来在罪犯改造方面走出了一条比较成功的路子,大大降低了监狱的成本,社区矫正对象的再犯罪率也非常低。“既然在试点和实施当中发现这是一个比较好的改造罪犯的办法,而且大大提高了罪犯服刑以后融入社会的能力,就应该把这项工作的范围推得更广一些,特别是从未来看,随着现代化的发展,罪犯关押的成本也会越来越高,罪犯重新融入社会的问题也会越来越突出。”

为此,李培林建议在草案中增加“以及被法院裁定适宜社区矫正的罪犯”。“也就是说,在这几类罪犯之外,如果法院裁定有一些罪犯适宜社区矫正的也可以纳入进来。有些类型的轻罪罪犯,也许社区矫正这种方式对其改造、融入社会比监狱更好。”

完善未成年人社区矫正规定

草案第五章对未成年人社区矫正作了特别规定。审议中,围绕如何进一步完善未成年人社区矫正,多位委员发表了意见。

“未成年人犯罪的问题始终存在,怎么教育、怎么管理是个问题,现在社区矫正的思路和方案是对的。”翁孟勇委员认为,未成年人犯罪原因很多,其中就和监护人没有切实履行监护的责任有关系。他建议草案增加规定:“未成年人社区矫正对象的监护人应当履行监护责任,承担抚养、管教等义务。社区矫正机构应当督促其履行责任。”

草案第五十三条规定,对未完成义务教育的未成年社区矫正对象,社区矫正机构应当协调教育部门为其完成义务教育提供条件,并督促其法定监护人履行送其接受并完成义务教育的法定义务。对此,周敏委员认为,从民法总则的规定来看,监护人除了法定监护人以外还有指定监护人、临时监护人,如果只是督促法定监护人履行这个义务,未成年社区矫正对象接受义务教育的权利就有可能受到影响,只规定为法定监护人,范围比较窄,建议按照民法总则的规定扩大范围。

建议增加法律责任专章

审议中,有委员建议在草案中增加法律责任专章,增强法律的可操作性。

“这对于约束社区矫正机构工作人员的执法行为,提高社区矫正工作的规范性、严肃性都具有非常重要的意义。”韩晓武委员指出,首先,这是完善立法的需要。从立法的完整性来讲,目前草案没有对法律责任作出比较系统的规定,应该说是不完整的、是有欠缺的。其次,是实际工作的需要。增加这一章后,今后在法律的贯彻实施工作中,法律实施主管部门和相关工作人员一旦有不作为、乱作为的情况出现,处理起来就有依据了。

周洪宇委员说,一部法律应注重其全面性、科学性、准确性和完整性,草案目前缺少“法律责任”一章,只在第一章总则中列了一条,即第十四条。建议将“法律责任”单列一章,作为第六章,强调问责与追责,以利于社区矫正活动的开展和制度的落实,这部法律在结构上也才更加完整与具体。